L'Europe face aux stratégies de coercition économique
L’instabilité géopolitique croissante a conduit l’Union européenne à être visée par des pressions économiques coercitives depuis plusieurs années par des grandes puissances, en particulier les États-Unis ou la Russie. Mais depuis les récentes tentatives chinoises de pressions contre la Lituanie, l’UE a accéléré ses travaux sur un mécanisme anti-coercitif devant protéger l’Europe de pressions extérieures.
La militarisation du commerce : Qu’est-ce que la coercition économique ?
Telle que nous la comprenons aujourd’hui, la coercition économique consiste, pour un gouvernement, à imposer arbitrairement des barrières commerciales à d’autres Etats, afin d’exercer une pression politique ou économique. Cette coercition peut s’incarner en embargos, tel que celui exercé par les États-Unis d’Amérique contre l’Iran depuis 1995, ou en gels commerciaux ciblés, visant à paralyser des secteurs économiques ou des individus spécifiques, tels que les sanctions déployées par l’Union européenne contre la Russie depuis 2014.
Sauf dans certains cas particuliers, tels que les sanctions collectives prises sous l’égide de l’Assemblée générale des Nations unies, les mesures de coercition économique sont illicites au regard du droit international : en effet, elles vont à l’encontre de la liberté du commerce, des obligations contractuelles, du principe de non-recours à la force et de non-intervention, et de l'interdiction de la contrainte économique lors de la conclusion des traités.
L’anti-coercition, c’est-à-dire les contre-mesures constituant une réponse à une telle coercition économique, doit quant à elle correspondre à plusieurs critères, notamment l’épuisement des voies de recours diplomatique, mais également un critère de proportionnalité.
L’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) dispose d’un instrument de règlement des litiges, instauré par le Mémorandum d’accord sur le règlement des différends établi dans le cadre de l’Accord du Cycle d’Uruguay de 1994. Cet accord permet théoriquement, dès lors qu’il est applicable à un différend commercial, d’éviter le recours unilatéral à des sanctions ; en proposant une décision extérieure au litige, il vise à empêcher le déclenchement d’une guerre commerciale entre deux pays. A travers cet instrument, l’OMC a ainsi la possibilité de délibérer sur des actions économiques allant à l’encontre des règles du commerce international.
L’OMC affirme que ses décisions ont un caractère obligatoire. Dans les faits, cependant, nul État souverain n’est tenu de payer une amende qui aurait été prononcée par l’OMC, ni de changer son comportement du fait de la décision prise par l’organisation. D’autre part, les règlements ne concernent que les violations des règles de l’OMC : la nature coercitive d’une mesure de pression économique n’est pas couverte par ses décisions.
Dans quelle mesure la coercition économique pèse-t-elle sur la géopolitique de l’Europe?
Avec la globalisation et la transition numérique qui ont accompagné le 21ème siècle, les champs de bataille économique entre les États ont largement remplacé le champ militaire. Le Grand Jeu des nations est aujourd’hui celui du commerce, de la finance et de l’accès aux biens et aux marchés.
Malgré la doctrine communément acceptée de liberté du commerce, les Etats assujettissent l’accès à leurs marchés à des critères géopolitiques, et de nombreux pays ont désormais recours à des actions hybrides « civilo-militaires » et à une imbrication forte des champs public et privé. Face à ce changement structurel des relations entre États, les économies européennes sont plus vulnérables que jamais à des pressions extérieures.
Or, ces dernières années, le Parlement européen et plusieurs États-membres appellent la Commission à se saisir du sujet des tentatives de coercition à l’encontre de l’Union. L’imposition par Donald Trump, en 2018, de lourdes taxes d’importations sur l’aluminium, l’acier et plus de 180 types de produits, pour un équivalent de 3 milliards de dollars en biens, avait conduit à des déclarations de la Commission dénonçant cette agression commerciale. Ces taxes, depuis suspendues, avaient aussi compris une forte augmentation des tarifs douaniers sur les olives, le vin, le fromage et le yaourt en 2019, pour une valeur de 7,5 milliards de dollars, en représailles à la taxe française sur le numérique.
De même, la Turquie avait émis, en 2020, des menaces de boycott et de pression économique contre la France, à la suite de l’engagement contre le séparatisme islamiste du président Macron après l’assassinat de Samuel Paty. Les pressions militaires turques contre la Grèce avaient également conduit les représentants français et grecs à demander davantage de protection contre les ingérences étrangères dans le processus politique de l’Europe.
Les menaces de pression énergétiques de la Biélorussie, au cours de la crises migratoire en Pologne en novembre 2021, et les récentes hésitations allemandes à se positionner sur le dossier sécuritaire en Ukraine actuel du fait de la menace implicite de la Russie à ses approvisionnements en gaz, ont également contribué à un discours de plusieurs gouvernements européens appelant au renforcement de mesures anti coercitives.
Enfin, l’Union européenne est depuis l’automne 2021 la cible de pressions économiques fortes de la part de la Chine. A la suite de l’ouverture par la Lituanie d’un « bureau de représentation diplomatique de Taïwan », le gouvernement de Pékin a mis en œuvre des pressions commerciales à l’encontre de Vilnius, sans en informer les autorités européennes ou lituaniennes. Alors que d’autres pays maintiennent simplement un « bureau de Taipei » sur leur sol, respectant la politique d’une seule Chine, ce choix lituanien de reconnaître Taïwan comme une entité pleinement autonome serait la raison qui a conduit Pékin à sanctionner Vilnius.
Ces pressions comprennent de fortes restrictions à toutes les importations depuis, et les exportations vers la Lituanie. Elles s’incarnent par le refus systématiques au douanes chinoises de produits lituaniens et de navires marchands en provenance de Lituanie, et par le refus de licences d’exportations vers la Lituanie (les autorités chinoises affirment que la Lituanie aurait disparu des registres d’exportations). Mais elles incluent également des pressions contre des entreprises issus d’autres pays européens et d’États tiers (y compris des entreprises françaises, allemandes et américaines) exportant des biens à la Chine, visant à les contraindre à retirer tout élément lituanien de leurs chaînes d’approvisionnement. De plus, la Lituanie a rappelé ses diplomates de l’ambassade à Pékin, du fait de risques pour leur sécurité.
Ce n’est pas la première fois que la Chine s’en prend directement à l’économie d’un membre de l’UE : en 2021, un boycott chinois du géant suédois H&M (parmi d’autres marques) avait été organisé, en représailles du refus de la marque d’exploiter du coton qui proviendrait de la région du Xinjiang, du fait des interrogations quant au recours au travail forcé dans cette région.
Mais au-delà de sanctions visant des entreprises individuelles, les menaces de coercition à l’encontre d’un État-membre de l’Union européenne, et à présent le passage à l’acte par les autorités chinoises démontrent une escalade dans la décision d’interférer avec le marché intérieur de l’UE. Par ailleurs, du fait de cette coercition de la Chine, des entreprises étrangères prennent à présent l’initiative d’interrompre leur commerce avec la Lituanie, mais également avec la Slovénie, qui avait annoncé vouloir elle aussi se rapprocher de Taïwan.
Quelle est la réponse de l’Union européenne pour aboutir à un instrument anti-coercitif ?
Afin de présenter une réponse à ces pressions, le 8 décembre 2021, la Commission européenne a présenté une proposition pour un Instrument d’Anti-Coercition (IAC) de l’Union européenne. Cette proposition est intervenue au plus haut des tensions entre la Lituanie et la Chine, alors que plusieurs États-membres de l’UE avaient pris position aux côtés de Vilnius pour dénoncer les manœuvres de Pékin.
Cet instrument a pour vocation de permettre une réponse directe de l’UE à toutes tentatives de coercition économique de la part d’un État non-européen, sans passer par les règlements de l’OMC. Les tentatives de pression émises par un particulier ou une entreprise non-européenne sont aussi visées, dans le cas où ces pressions s’inscriraient dans le cadre plus large d’une campagne menée par un Etat.
De plus, le projet ICA a la particularité, présentée comme révolutionnaire, d’outrepasser le critère de vote à l’unanimité de la procédure de sanctions normalement prévue par la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’Union.
En effet, les sanctions économiques sont normalement prononcées par le Conseil de l’UE, dans le cadre du pilier européen de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). S’agissant d’une compétence partagée de l’Union européenne, l’unanimité est requise avant qu’une décision ne puisse être prononcée.
Avec ce projet, la Commission a proposé de placer l’activation de l’IAC sous l’égide de la Politique commerciale commune de l’UE, qui permet de prendre des décisions à la majorité qualifiée (comme prévu à l’article 207(2) du TFUE), du fait de son statut de compétence exclusive.
La commission a défini de manière claire deux conditions d'application de cet instrument qui doivent être réunies :
· Une tentative d’ingérence par un État tiers dans « la conduite légitime et souveraine de la politique de l’Union ou de ses États-membres, cherchant à obtenir la modification, l’annulation ou la promulgation d’une loi spécifique par l’Union ou un de ses États-membres » ;
· Le recours ou la menace d’un recours à des mesures affectant le commerce ou les investissements ;
La proposition inclut un grand nombre de réponses et de contre-sanctions en cas de tentative de coercition avérée de la part d’un État tiers, dont :
· L’augmentation des tarifs douaniers et des restrictions à l’import ou à l’export de biens ;
· Des restrictions au transit de marchandises depuis et vers l’État concerné ;
· Des restrictions au commerce et à l’échange de services ;
· Des restrictions aux investissements depuis et vers l’État concerné ;
· L’exclusion des marchés publics d’entreprises établies dans le pays concerné et opérant à partir de celui-ci ;
Malgré cet éventail large de contre-sanctions, l’objectif de l’IAC n’est pas d’inciter à une utilisation punitive, mais dissuasive, afin de préserver la souveraineté de l’UE et de ses États-membres : l’Union prévoit que le très large panel de sanction dissuadera les tentatives de pression extérieures à l’UE. Cela signifie que l’Instrument Anti-Coercition ne serait utilisé que dans le cas où toutes les voies de règlement diplomatiques avec le pays tiers auraient été épuisées.
Toutefois, une fois que la Commission a approuvé l’usage de l’Instrument et prononcé l’application de contre-sanctions, tous les États-membres de l’UE, même ceux qui ne sont pas affectés par la coercition initiale, seraient contraints d’appliquer ces contremesures contre le pays tiers. « La clé pour défendre les valeurs et les intérêts de l’UE [serait] l’unité et la solidarité », selon le commissaire européen aux affaires étrangères Valdis Dombrovskis.
Conclusion
Avec l’augmentation des tensions globales, et l’affirmation de nouvelles puissances aux ambitions mondiales, il est à prévoir que l’ordre international continuera de se désagréger et que les pressions commerciales et tentatives de coercition économiques se multiplieront entre des acteurs rivaux.
L’UE est encore aujourd’hui le plus grand espace économique au monde, ainsi qu’un pôle d’influence commerciale et diplomatique ; toutefois sa nature confédérale et décentralisée, reposant en grande partie sur la souveraineté de ses États-membres, rendent ces derniers encore vulnérables à des puissances extérieures cherchant à désorganiser l’Union, et à jouer des intérêts individuels de ses membres. Il faut ainsi s’attendre à ce que les membres de l’UE soient la cible de pressions extérieures pendant plusieurs années, en particulier de la part d’acteurs ambitieux percevant l’Union comme un concurrent au mieux, un adversaire au pire.
Certains États-membres de l’Union, notamment la Suède, la République Tchèque, l’Irlande et les Nordiques, ont émis des doutes au sujet de la viabilité de l’IAC, estimant qu’il constitue une dérive vers un protectionnisme européen et vers des guerres commerciales ; de telles pratiques seraient contraires à la culture européenne du libre-échange et d’ouverture commerciale. Pour Stockholm et Prague, l’usage de cet Instrument devrait être exceptionnel, et ne jamais mettre en danger l’économie du bloc européen.
Plusieurs pays de l’UE maintiennent également que les sanctions imposées à un individu, une entreprise ou un État tiers devraient relever de la politique étrangère, et pas commerciale ; souhaitant conserver leur droit de veto pour de telles sanctions, ils sont hésitants à l’idée de laisser la décision d’imposer des sanctions économiques à la Commission.
Du fait des nombreux intérêts politiques, économiques et stratégiques en jeu, il est envisageable que le texte de proposition soit édulcoré et affaibli au cours de son élaboration, avant de pouvoir être promulgué.
C’est maintenant au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne de valider cette proposition, pour que l’Instrument puisse entrer en vigueur et être appliqué par l’UE. La France étant un des soutiens les plus forts d’une souveraineté européenne renforcée, il est à prévoir que la Présidence française de l’Union européenne cherchera une finalisation rapide de cet instrument, considéré par Paris comme une priorité de travail, et assure son déploiement dans les années à venir.